Estudo Dirigido: Políticas Públicas

O  texto foi publicado como um artigo no livro “O Estudo da Política: tópicos selecionados”, organizado pela autora e por Maria I. V. de Carvalho. Maria das Graças Rua é Doutora em Ciência Política e professora da Universidade de Brasília (UnB).

O artigo começa definindo o termo política:

“conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos”.

O termo política possui vários conceitos diferentes: estudo da vida em sociedade, na pólis; atividades que se referem de alguma forma às coisas do Estado; a luta para chegar e permanecer no poder; e resolução pacífica dos conflitos.

Esta é uma definição que a ESAF gosta bastante e já apareceu algumas vezes em questões. Para a autora, as sociedades modernas têm como principal característica a diferenciação social. Isto significa que seus membros não apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional, etc.), como também possuem ideias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papeis diferentes no decorrer da sua existência. Tudo isso faz com que a vida em sociedade seja complexa e frequentemente envolva conflito: de opinião, de interesses, de valores, etc.

Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve ser mantido dentro de limites administráveis. Para isto, existem apenas dois meios: a coerção pura e simples e a política. O problema com o uso da coerção é que, quanto mais é utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo. Restaria, então, a política. Vamos ver o artigo agora por partes.

Definição de Política Pública:
Depois de definir a política, Maria das Graças Rua define Políticas Públicas:

“As políticas públicas (policies), por sua vez, são outputs, resultantes da atividade política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores”.

Essa definição é MUITO importante, cobrada e cobrada em concursos. O termo “output” significa saída, produto. Ela quer dizer que as políticas públicas são um produto da atividade política. Essa definição pode ser enquadrada dentro de um modelo de análise de políticas públicas chamado de Teoria Sistêmica.

A política é vista como o produto de um sistema, como a resposta de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. As forças geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são conhecidas como inputs, ou “entradas”. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. Os outputs, ou saídas, do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema; essas alocações, por sua vez, constituem as políticas públicas.

Isso pode ser observado melhor no seguinte trecho da autora:

As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema político, dos inputs originários do meio ambiente e, frequentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema político).

Segundo a autora, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social, etc. Podem ser, ainda, demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados, etc.

São citados três tipos de demandas: as novas, as reprimidas e as recorrentes.

§  As primeiras aparecem com o surgimento de novos atores políticos, ou então de novos problemas. Entre os novos atores estão aqueles que, apesar de já existirem anteriormente, não estavam organizados. É no momento em que se organizam que aparecem como novos atores políticos. Maria das Graças Rua cita como exemplo de novos atores os evangélicos. Há cerca de dez anos eles não tinham peso político, mas representam hoje uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada própria no Congresso. A gripe suína é um exemplo de problema novo.

§  Também há problemas que existiam anteriormente, mas não eram vistos como problemas, mas sim como uma situação, ao que Maria das Graças Rua dá o nome de “estado de coisas”. Aqui temos as demandas reprimidas.

§  Já as demandas recorrentes envolvem problemas não resolvidos ou mal resolvidos. Estão sempre voltando à agenda governamental. Ela cita o exemplo da reforma agrária, uma vez que Estatuto da Terra tem mais de trinta anos, o assunto foi votado na Assembleia Nacional Constituinte, aprovou‑se mais tarde a Lei Agrária, porém, ainda hoje, o problema da reforma agrária não se encontra resolvido.

Participação do Estado
Outro ponto importante da definição de Políticas Públicas de Maria das Graças Rua é o trecho: alocação imperativa de valores. O que ela quer dizer é que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público. Até certo ponto não podemos negar isso. Contudo, temos que tomar cuidado com a real importância do Estado e da sociedade nas políticas públicas. A autora afirma ainda que:

as políticas públicas são ‘públicas ‘- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão ‘pública’ é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter “imperativo” . Isto significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público.

Podemos perceber que Maria das Graças Rua associa o termo “Pública” à presença do Estado, ao fato de as políticas públicas resultarem de uma decisão revestida de autoridade. Em concursos, temos que tomar cuidado. Vamos ver uma questão do CESPE:

(CESPE/PMRB/2007) O termo público, associado à política, não se refere exclusivamente à ação do Estado, mas, sim, à coisa pública, ou seja, àquilo que é de todos.

A questão é certa. Segundo Potyara Pereira:

Política pública não é sinônimo de política estatal. A palavra ‘pública’, que acompanha a palavra ‘política’, não tem identificação exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto é, coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a sociedade. É, em outras palavras, ação pública, na qual, além do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de decisão e condições de exercer o controle sobre a sua própria reprodução e sobre os atos e decisões do governo e do mercado.

Portanto, a política é “pública” porque é de todos. Podemos perceber que a autora e a questão mencionam que ALÉM do Estado a sociedade está presente. Mas aí fica a pergunta: existe política pública sem o Estado? Para Maria das Graças Rua não. Porém, alguns autores defendem isso, como Francisco Heidemann, segundo o qual:

A perspectiva da política pública vai além da perspectiva das políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover “políticas públicas”.

O autor cita o exemplo de uma associação de moradores que poderia realizar um “serviço público local”, movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de qualquer instância governamental. Seria o caso de uma comunidade em que as pessoas juntam esforços para construir moradias. Heidemann cita como agentes de políticas públicas entidades como as ONGs, as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade. Ele afirma que “Terceiro Setor” é o nome dado hoje para o esforço da produção de um bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial do mercado.

Em concursos, acredito que seria melhor seguir o entendimento de Maria das Graças Rua, de que as políticas públicas contam com a autoridade soberana do Estado.

Política Pública X Decisão Política
Algo que já foi bastante cobrado nas provas é a distinção entre política pública e decisão política. Segundo a autora:

Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau – uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.

Atores
Segundo o texto:

Como identificar os atores em uma política pública? Existem diversos critérios. Entretanto, o mais simples e eficaz é estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal política, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão.

São citados vários ares e a sua influência na política pública: públicos e privados, burocratas, políticos, empresários, trabalhadores, o FMI, a mídia.

Agenda Governamental
Maria das Graças Rua chama de “estado de coisas” quando determinada situação que incomoda um grupo de pessoas não recebe atenção, não chega a constituir um item da agenda governamental. Segundo a autora: “Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, então tornou-se um ‘problema político’”. A distinção entre situação e problema é de extrema importância para que um tema possa fazer parte da agenda. Alguns autores chamaram de não-decisão quando determinado tema não ganha espaço na agenda.

A não decisão não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na agenda política. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisório. Não-decisão significa que determinadas temáticas que ameaçam fortes interesses, ou que contrariam os código de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaçam interesses) encontram obstáculos diversos e de variada intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema político – e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental.

Para que um estado de coisas se transforme em problema político e torne-se um item prioritário na agenda é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características:

§  mobilize ação política: seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores individuais estrategicamente situados;

§  constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de não resolver o problema seja maior que o ônus de resolvê-lo;

§  constitua uma situação de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema político uma questão ou demanda toma-se um input, passando a incluir-se na agenda governamental. A partir desse momento inicia-se o momento de formulação das alternativas.

Formulação de Alternativas
A escolha de qual solução deve ser empregada para a resolução de determinado problema vai depender da preferência dos atores que entram em confronto. As preferências se formam em tomo de issues ou questões.

Issue é um item ou aspecto de uma decisão, que afeta os interesses de vários atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos resultados da política e catalisa o conflito entre os atores. Por exemplo, na reforma agrária, são issues: o conceito de terra improdutiva, a forma de indenização nas desapropriações e o rito de desapropriação. Dependendo da decisão que for tomada quanto a esses pontos, alguns atores ganham e outros perdem, seus interesses são afetados e a política assume uma configuração ou outra.

A partir dos interesses dos atores e de suas preferências, formam-se alianças, formando-se então as arenas de políticas públicas, classificadas em: distributivas, redistributivas e regulatórias.

As redistributivas se caracterizam pelo “jogo de soma-zero”, em que alguém tem que perder para que outra pessoa ganhe. Por isso elas se caracterizam por um conflito muito maior e são mais difíceis de serem implementadas que as distributivas. Estas são caracterizadas pelo padrão pluralista, em que os diversos grupos da sociedade possuem igual possibilidade de buscar influenciar as políticas públicas. Já nas regulatórias, o padrão pode ser pluralista ou elitista, em que um determinado grupo consegue organizar-se e fazer com que as políticas sigam seus interesses.

Modelos de Tomada de Decisão
Na formulação de alternativas, existem diferentes formas de se pensar a solução:

§  Modelo Incremental: significa buscar solucionar problemas de maneira gradual, sem introduzir grandes modificações nas situações já existentes, e sem provocar rupturas de qualquer natureza. Ou seja, em vez de especificar objetivos e de avaliar que decisões podem atender a esses objetivos, os tomadores de decisão escolhem as alternativas mediante a comparação de alternativas específicas e da estimativa de quais dessas alternativas poderão melhor produzir os resultados esperados. Assim, a melhor decisão não é aquela que maximiza os valores e objetivos dos tomadores de decisão, mas aquela que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos.

§  Modelo Racional-Compreensivo: parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto. Os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor poderão maxímizá-los. A seleção da alternativa a ser adotada é feita a partir de uma análise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas consequências.

§  Mixed-Scanning: distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e decisões fundamentais ou estruturantes. As decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos básicos das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões incrementais. Requer que os tomadores de decisão se engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à análise detalhada de cada alternativa. As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise mais detalhadas de alternativas específicas.

Implementação
Maria das Graças Rua define a implementação como:

O conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores quanto a políticas. Em outra palavras, trata-se das ações para fazer uma política sair do papel e funcionar efetivamente.

A autora cita 10 pré-condições necessárias para que haja uma implementação perfeita:

1.       As circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor restrições que a desvirtuem;

2.       O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;

3.       Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível;

4.       A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta);

5.       Esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos;

6.       Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância;

7.       Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação;

8.       Ao avançar em direção aos objetivos acordados, deve ser possível especificar, com detalhes completos e em seqüência perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;

9.       É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos envolvidos no programa;

10.    Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.

Essas são as ideias que eu considero mais importantes no texto. Seguem agora algumas questões que já foram copiadas dele:

QUESTÕES

1. (FCC/SGP-SP/2009) Políticas públicas são
(A) apenas aquelas decisões e ações que se revestem de autoridade política soberana.
(B) apenas aquelas decisões que são consideradas legítimas por parte dos cidadãos soberanos.
(C) apenas as ações coletivas que afetam os interesses da maioria da população de um Estado soberano.
(D) as ações coletivas ou individuais que atingem todos os cidadãos de um Estado soberano.
(E) as ações que obrigam indistintamente todos os cidadãos de um Estado soberano.

2. (FCC/SGP-SP/2009) Uma política pública
(A) não configura decisões ou ações que envolvem o consentimento de uma comunidade política soberana.
(B) é uma questão meramente técnica.
(C) nem sempre depende de decisões e ações que se revestem de autoridade política.
(D) geralmente envolve mais do que uma decisão política e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.
(E) corresponde a uma escolha das autoridades políticas, após ouvir os empresários.

3. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre políticas públicas, analise:
I. As políticas públicas são produtos resultantes da atividade política.
II. As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações relativas a alocação imperativa de valores.
III. As políticas públicas são decisões e ações revestidas de autoridade soberana do poder público.
IV. Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.
V. Um dos critérios utilizados para identificar os atores em uma política pública é estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão.
Estão corretas apenas as afirmativas:
A) I, II, III, IV, V
B) I, II, III
C) I, III, IV
D) I, II, V
E) II, III, IV

4. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) São condições necessárias para que haja uma implementação perfeita de uma política pública, EXCETO:
A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matérias e financeiros suficientes.
B) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta).
C) Essa relação entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos.
D) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.
E) Na fase de elaboração e desenvolvimento da política, caso não se consiga o consenso dos atores, este deverá ser negociado, no máximo, na fase de implementação da política

5. (CESPE/TCE-AC/2009) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da sociedade.

6. (CESPE/TCE-AC/2009) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica dos conflitos quanto a bens e recursos públicos.

7. (CESPE/SGA-AC/2006) Política pública é sinônimo de decisão política: ambas envolvem a alocação imperativa de valores e recursos.

GABARITO:
1. A
2. D
3. A
4. E
5. C
6. E
7. E

Abraço a todos e até a próxima
Rafael

Referências:
BRAVO, Maria Inês Souza e PEREIRA, Potyara A. P. (orgs.). Política Social e Democracia. São Paulo: Cortez, 2002.
HEIDEMANN, Francisco G. e SALM, José Francisco. Políticas públicas e desenvolvimento. Brasília: Editora Unb, 2009.
RUA, Maria das Graças e CARVALHO, Maria Izabel Valladão (orgs.). O estudo da política: tópicos selecionados. Brasília: Paralelo 15, 1998

Fonte: http://www.admpublica.com.br/bibliografia/?p=34